社会保险制度

意义

1.保障基本生活:国家建立社会保障体系，保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧，不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。

2.维护社会稳定:我国是社会主义国家，社会主义国家的本质是解放、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。实行社会保障，有利于缩小社会贫富差距，增进社会整体福利，是社会主义国家实现共同富裕目标的一项重要手段，从而从根本上维护社会稳定。

3.促进经济发展:首先，社会保障可以调节社会总需求，平抑经济波动。其次，社会保障基金的长期积累和投资运营有助于完善资本市场。第三，社会保障确保劳动者在丧失经济收入或劳动能力的情况下，能维持自身及其家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不致受阻或中断。同时，国家还可以通过生育、抚育子女和教育津贴等形式对劳动力再生产给予资助，以提高劳动力资源的整体素质。

4.保持社会公平:社会保障是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段。其作用主要表现在两个方面:一是通过保障全体社会成员的基本生活，在一定程度上消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等，使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争;二是通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平。

5.促进国民福利:现代社会保障不仅承担着"救贫"和"防贫"的责任，而且还要为全体社会成员提供更广泛的津贴、基础设施和公共服务，从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量。

方针

《社会保险法》第三条规定,我国社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。

(1)广覆盖。就是社会保险制度的覆盖面要广,使尽可能多的人纳入到社会保险制度中来。这是维护《宪法》和《社会保险法》赋予公民的社会保险权益和构建社会主义和谐社会的内在要求。从我国推进社会保险制度建设的发展过程看,各项社会保险的覆盖面都是逐渐扩大的;从国有单位到非国有单位,从单位职工到个体工商户、灵活就业人员,从就业相关人员到非从业人员,从城镇人口到农村人口。基本养老保险和基本医疗保险覆盖全体居民,其目标是做到使人人"老有所养""病有所医"。工伤保险、失业保险、生育保险与就业相关,主要覆盖职业人群。

(2)保基本。就是社会保险待遇以保障公民基本生活和基本需要为原则。这是由我国现阶段经济发展水平决定的。确定各项社会保险待遇,既要防止超出现实可能的过高标准造成国家财政、用人单位和个人负担过重,又要避免有劳动能力的人过分依赖社会保险而妨碍其主动性、创造性的发挥。"保基本"是相对的,各项社会保险待遇应随着经济发展水平的提高而逐步提高。

(3)多层次。就是社会保险除了基本保险之外,国家还鼓励和支持建立补充保险(如企业年金和职业年金,补充医疗保险等)和发展各类商业保险,以满足不同人群的需求。

(4)可持续。就是社会保险制度应当能够长期稳定的发展。特别是应对人口老龄化高峰的影响,努力实现社会保险基金收支长期平衡,以保证社会保险制度的稳定良性运行,也不给用人单位和个人造成过重的缴费负担。

以上"12字方针"具有重大意义。第一,明确了建立社会保险制度的立足点。第二,明确了建立健全社会保险制度的实现路径。就是要优先解决制度"从无到有"的问题,弥补制度缺失;继而解决覆盖面"从小到大"的问题,将更多的人纳入社会保险体系;在此基础上,稳步解决保障水平"从低到高"的问题,让人民群众更好地分享社会经济发展成果。第三,明确了社会保险待遇水平的确定,要以保障公民基本生活和基本需要为原则。

基本要素

社会保险制度的基本要素主要包括社会保险当事人、社会保险结构、社会保险待遇的享受条件、社会保险待遇的计算依据和社会保险基金统筹等。

(1)社会保险当事人包括保险人、投保人、被保险人和受益人。保险人又称承保人，是指依法经办社会保险业务的主体;投保人又称要保人，是为被保险人利益向保险人投办社会保险的主体，一般为用人单位;被保险人又称受保人，是直接对社会保险标的具有保险利益的主体;受益人是基于同被保险人的一定关系而享有一定保险利益的主体。

(2)社会保险一般由国家基本保险、用人单位补充保险和个人储蓄保险三个部分所构成。其中，国家基本保险是由国家统一建立并强制实行的为全体劳动者平等的提供基本生活保障的社会保险;用人单位补充保险是由用人单位根据自己的经济实力，自主的为劳动者建立，旨在使本单位劳动者在已有基本生活保障的基础上进一步获得物质帮助的社会保险;个人储蓄保险是由劳动者个人根据自己的收入情况自愿以储蓄形式为自己建立的社会保险。

(3)享受社会保险待遇，必须具备法定条件。社会保险待遇的享受条件一般包括具备享受社会保险待遇的主体资格和实际发生法定的社会保险事故。

(4)社会保险待遇的计算依据主要包括工资、工龄、保险费、特殊贡献和经济社会政策等。

(5)社会保险基金统筹是在社会范围内，对社会保险基金的各种来源和用途做出统一的规定，规划和安排，并据此对社会保险基金进行统一的收支、管理和运营，以保证其收支平衡、合理使用和安全、保值、增值，充分发挥其社会保障职能。

制度发展

计划经济体制下的社会保障体系

我国建国以后为适应计划经济体制而建立的社会保险制度，主要内容有国有企业职工的养老保险和劳保医疗制度、机关事业单位的养老保险和公费医疗制度。特点是国家出资、单位管理。其弊端主要有:一、覆盖面过于狭窄，主要局限于国有单位;二、保障层次单一，国家和用人单位大包大揽，职工不出资，缺乏自我保障意识;三、企业办社会，分散企业精力，经营亏损时职工权益难以保障;四、保障项目不全，如否认社会主义存在失业，没有失业保险，国有企业进人容易减人困难，形成大量冗员等。

真正意义上的保险制度改革

我国真正有意义的社会保险制度改革是从1986年开始。随着我国经济体制改革的不断深入，1986年4月通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》在我国首次提出了社会保障的概念，提出要有步骤地建立具有中国特色的社会保障制度。

1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把社会保障制度列为社会主义市场经济框架的五大环节之一，标志着社会保障制度改革进入体系建设的新时期。

这里先简要回顾养老、医疗、失业保险制度的发展。

养老保险

为配合城市经济体制改革和国有企业改革，1986年我国开始推行退休费社会统筹。

1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立多层次的养老保险体系，规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担。

1993年11月，国务院发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:"城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的制度"。

1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对统帐结合的规模、结构和养老金计发办法进行明确界定。

医疗保险

我国从上世纪80年代开始进行医疗保险制度改革，首先是引入个人分担机制，实行公费、劳保医疗费用与个人挂钩、定额包干的办法，随后引入社会统筹机制。

1998年国务院发布《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，主要内容有:建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗，建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户。

失业保险和下岗职工基本生活保障制度

为配合劳动合同制和企业破产制的推行，1986年国务院颁布并实施《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始建立和完善城镇职工失业保险制度。

1993年国务院颁布《国营企业职工待业保险规定》，扩大了适用范围和享受失业保险的对象范围，调整待遇标准和增加救济的内容。

1998年全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，决定建立下岗职工基本生活保障制度，要求凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心或类似机构，保障下岗职工基本生活和促进再就业。

1999年国务院颁布《失业保险条例》，把失业保险的覆盖面扩大到城镇所有用人单位及其职工。

社会保险法的公布施行

2010年10月，我国公布了《中华人民共和国社会保险法》，并于2011年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，确立了中国社会保险体系的基本框架。

社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。其中，基本养老保险包括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险;基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险;工伤保险、失业保险和生育保险制度经过十多年的实践，已经比较成熟，该法对其实施细则也作了具体规定。

退休双轨制及社会保险主体在其中的作用

在中国社会保险制度的发展中，还有一些转型期的特殊产物不能不提到，最典型的就是"养老金双轨制"的退休制度:不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度。政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度;而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的"缴费型"统筹制度。我们前面所讲到的社会保险制度，主要是指企业职工，而政府机关和事业单位，则享受着超出三界之外的特殊优待:他们无需缴费，却可以领取远高于企业职工的退休金。这是中国养老制度中最不公平的一个地方。

在各个社会保险主体中，政府无疑起到了主导作用，但在不同的养老金制度下，政府的作用也是不同的。在政府机关和事业单位，政府的作用更大，某种程度上仍在"一手包办"。但是在企业职工的社会保险中，政府的作用更多的只是制定、推行政策，而把相关政策执行落实的，却是各企业。企业是社会保险缴费的主体，在很大程度上保障了社会保险制度的运行和发展。

公平性

公平是社会保险制度的核心理念和基本价值取向。我国当前的社会保险制度无论从享有社会保险权利主体的普遍性，还是从参与者权益保护的程度来衡量，都存在公平性缺失问题。要从根本上解决社会保险制度的公平性缺失问题，就必须逐步推进统筹城乡的社会保险制度建设。

主要表现

(一)社会保险覆盖面不公平。一是制度覆盖面仍然较窄。1.2亿多城镇就业人员没有参加养老保险，非公经济组织参保率不高;2.9亿城镇非就业人口参保呼声很高，但没有纳入医疗保险;部分困难企业、关闭破产企业退休人员由于缺乏资金尚未参保;全国1.2亿农民工中80%没有任何保障;4000多万被征地农民中，仅有20%被纳入基本生活或养老保障。二是参保率不高。2006年，城镇28310万就业人员中，参加企业职工基本养老保险的比例约为65.9%，参加医疗保险的比例约为55.6%，参加失业保险的比例约为39.5%，参加工伤保险的比例约为36.2%。

(二)社会保险调节机制不公平。当前我国的社会保险制度存在逆向调节问题。一是现有社会保险制度拉大城乡待遇差距。长期以来,我国城乡社会保险制度非均衡发展,导致城乡居民享受的社会保险待遇存在差距。1991年城镇人均社会保障支出为250元，农村为5.1元，城市人均社会保障费用支出是农村的近50倍。2001年城镇人均社会保障支出为1324元，农村为13.2元，城市人均社会保障费用支出是农村的100倍，城市居民与农村居民社会保障水平差距进一步拉大。二是一些政策设计出现穷人向富人的转移支付。一般而言，城镇富裕家庭在养老保险、医疗保险方面得到的单位和国家的福利，往往要高于贫困家庭，甚至出现高收入群体在社会保障支出中所占的比重超过在社会保障缴费中所占的比重，从而使得社会保险成为由低收入群体向高收入群体进行社会财富转移的再分配机制。以医疗保险为例，由于医疗费用过高和医院道德风险缺乏监控，低收入群体往往出现看病贵、看病难等问题，从而导致因病致贫、因病返贫，而高收入群体有能力支付医疗费用，从而能够较好地享受医疗保险服务。此外，如果再加上住房补贴和其他隐性福利,经过二次再分配，两者的收入差距会进一步扩大。

(三)企事业单位养老金待遇不公平。企业与机关事业单位同类退休人员养老保险待遇差距过大的矛盾突出。2000年至2004年的5年间，全国企业职工的退休金年均增长6.31%，而机关和事业单位职工的退休金年均增长分别为13.45%和11.67%。2005、2006年企业退休人员养老金在连续两年调整后，企业为1000元左右，机关事业单位为1500多元，与机关事业单位相差仍在月均500元左右，机关事业单位职工的退休金与企业职工的退休金差距仍然较大。随着机关事业单位规范津贴补贴，机关退休人员补贴由暗变明又将增加一块补贴，待遇差距进一步拉大。此外，企业待遇调整中，对具有高级职称的企业退休人员进行的倾斜，也引起中级职称和原企业领导干部等群体的攀比。

(四)参保人员权益保护不公平。目前大多数地区养老保险实行地市级或县级统筹，统筹层次低且区域分散。这对于长期稳定在某地区就业生活的人群没有太大影响，但是对灵活就业人群就显得很不公平。因为这个制度安排不能适应灵活就业人员经常更换就业地区、工作地点和工作岗位的特性，参保人工作变动仅允许带走个人账户积累部分，社会统筹部分实际上补充了当地的社会保险基金。其社会保险关系难以转移，就业地区的变动意味着社会保险权益的丧失，严重侵害流动就业人员的保障权益。此外，工伤保险等险种也存在同样的问题。

主要原因

(一)社会保险制度自身的缺陷。当前我国社会保险体系在制度设计和实践运行中出现一些缺陷，从而在一定程度上弱化了社会保险的收入再分配能力。首先，结构性缺陷。由于种种原因,我国社会保险制度建设总体上呈现出明显的城镇偏向。其次，制度设计和实际运行中存在一些偏差。如规定的待遇水平较低，新出现的农民工群体及其家属的社保问题突出，对贫弱人群的发展权保障严重不足，对低收入人群的福利服务严重不足等。最后，社会保险制度受重视的程度随群体的呼声、部门或者个人影响的大小而有所不同，导致部分社会保险制度在公平性上受到影响。

(二)城乡二元结构的社会保险制度安排。过去十多年我国社会保险制度建设取得明显的进步，但是成果主要集中在城市，农村的社会保险制度建设仍然滞后，呈现明显的二元结构特点。究其根本原因，主要是我国城乡二元经济结构的长期存在，社会保险资源过多向城市倾斜，导致农村社会保险无论在覆盖范围、保障水平，还是层次结构、社会化程度都远远落后于城市。

(三)城镇社会保险制度不适应经济发展变化的需要。城镇社会保险制度尤其是养老保险制度是在国有企业改革的推动下建立的，随着国有企业改革的推进和经济结构的调整，现行制度与经济发展中层出不穷的就业形态不相适应，并直接影响覆盖面的扩大。

(四)养老保险制度分割以及体系不健全。统账结合的企业职工基本养老保险以低水平、广覆盖为主要原则，养老金调整受基金支撑能力制约，增幅相对缓慢。事业单位退休金除保障基本生活之外，并坚持与在职人员工资增长挂钩。因此，两类待遇差距越拉越大。而在制度设计时，对企业退休人员的在职贡献的延期支付等补偿成分，是由企业补充保险(企业年金)提供。企业补充保险发展滞后，又无其他补偿渠道，造成企事业单位同类人员的养老金差距进一步扩大。

(五)统筹层次较低。全国90%以上是以县(市)级统筹为基础，这加大了社会保险关系转移的难度。社会保险关系难以转移和携带，影响跨地区流动人员的参保利益，也必然影响他们的参保积极性。同时，社会保险制度以"大数法则"为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力。统筹层次低，基金难以调剂，导致社会保险应有的互济功能受到制约，地区之间保障负担不均衡，分散风险的功能难以在较大范围内实现。

政策建议

(一)构建以社会公平为首要价值取向的社会保险制度。要消除我国社会保险制度"逆调节"影响，就要改革现行社会保险制度,构建以社会公平为首要价值取向的社会保险制度。这是制度的本质要求，也是我国社会经济发展新阶段的客观要求。其中关键是要加快消除现有社会保险制度的城乡差别和不公，逐步搭建一个城乡一体化的、包括城乡所有居民都能享有基本平等社会保障待遇的新型社会保险制度体系，同时在制度设计上，更多考虑公平性和合理性。

(二)加强以农业人口为主体的农村社会保险制度建设。有条件的地区要加快探索建立财政支持、农民自愿的新型农村社会养老保险制度，鼓励农民参保。尽快普及新型农村合作医疗制度。继续完善农村五保户供养制度，切实做到应养尽养。在全国范围内普遍建立农村居民最低生活保障制度。抓好被征地农民的社会保障工作，把解决被征地农民的社会保障作为重要条件纳入征地审批程序。推进农民工等特殊群体的社会保障制度建设。

(三)统一企事业单位的养老保险制度。探索建立企业退休金合理增长机制，注意向退休早、患大病和收入低的企业离退休人员倾斜。进一步规范和完善企业年金制度，推进建立职业年金制度，建立多层次养老保险体系。

(四)尽快提高社会保险统筹层次。加快推进省级统筹工作，通过提高统筹层次，提高社会保险的互济能力和公平程度，解决地区间社会保险转移困难等问题，把更多从业人员纳入到当前的社会保障体系中来。完善流动就业人员社保关系转移接续政策，鼓励有条件的地区将视同缴费年限的权益量化，随同转移，减轻退休地养老金发放的压力，均衡各地的利益和责任。实行统筹账户与个人账户的分账管理。锁定政府对退休人员的历史欠账，明确政府与个人的责任。

(五)继续加大财政对社会保障的支持力度。尤其要加大对城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度的投入。

发展战略

扩大社会保险覆盖范围

健全社会保险制度，就要扩大社会保险覆盖的范围，使社会保险不仅覆盖城镇的各类职工，而且也覆盖农村绝大多数的农民，提高农村的社会保障水平，推进农村社会保险事业的发展。扩大社会保险的覆盖范围，能够提高我国的社会保障水平，促进国民经济的发展，维护社会的安全和稳定。

加大国家的财政支持力度

优化和发展社会保险需要投入大量的资金，目前，我国的经济发展取得了可喜的成绩，综合国力有了很大的提高，在这样的背景下，我国应该加大对社会保险等的投入力度。对于国有企业的下岗职工，国家要加大财政投入，保障其基本的生活;对于因企业破产关闭而下岗的职工，国家应该做好分流安置工作;国家还应该按时足额地发放养老金，保证社会稳定。

加强社会保险法制建设

在社会主义市场经济条件下，我国应该加强社会保险的法制建设，依法加强社会保险管理。加强社会保险法制建设，制定与社会保险相关的法律，有利于规范社会保险行为，保障公民的权利。

借鉴其他国家的先进经验

社会保险需要大笔的资金投入，为了减轻企业和国家的负担，我国应该借鉴其他国家在社会保险方面的一些先进经验，开征社会保障税，使得税收成为社会保险资金的主要来源，减轻国家和企业的资金压力。开征社会保障税，能够为社会保障稳定地筹集基金，降低征缴社会保障基金的困难。

加大社会保险宣传，提高全民社会保险意识

不少人对社会保险还是存在一些不正确的认识，比如，有一些人对社会保险存在一些严重的依赖思想，在这样的情况下，要加大对职工的社会保险宣传力度，使职工认识到其生老病死的全部费用不再是企业来进行全部承担，而是职工自己和企业进行共同分担，因此，减轻职工对企业的依赖思想，让职工对社会保险有一个正确的认识。还有一些人有着一些侥幸心理，不愿意花钱买保险，对于这样的人，要加大对他们的社会保险宣传，给他们分析社会保险从各个层面能够给他们带来的好处，从而改变他们对社会保险的认识，让他们自觉地形成买保险的习惯。最后，对于一部分领导干部，要防止他们的一些腐败思想，防止他们因为私利侵吞社会保险资金，保证社会保险资金的安全，提高社会保险的保障水平，提高职工的生活水平。

遵循社会保险的基本原则

人有着不同的需求，比如生活需求、享受需求、发展需求、表现需求等等。其中，生活需求是一个人最基本的需求，是保障的基础。

因此，社会保险应该保障人们的最基本的生活需求，满足人们最基本的生活需要。

另一方面，社会保险还应该遵循平等的原则，即保障人人都有享受社会保险的权利，人人都受社会保险的恩惠。在生育、工伤、失业、医疗、养老保险等方面，要体现人人平等的原则，使这些保险项目覆盖所有的符合条件的公民。还要加快社会保险制度的改革进程，加强立法规划，扩大社会保险的覆盖范围。

社会保险能够保障人们的基本生活需求，保证社会的稳定，完善社会保险制度，是我国加快构建社会主义和谐社会的必然要求，是保证我国经济持续稳定健康发展的题外之意。因此，在新时期，我国要进一步优化发展社会保险制度，解决社会保险在现阶段面临的一些问题，有效发挥社会保险的重要作用，从而保证国家的安定和和谐。